深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的新階段

　　我國土壤污染防治相關法規(guī)政策文件對綠色低碳修復有原則要求?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》提出實施風險管控、修復活動不得對土壤和周邊環(huán)境造成新的污染。《建設用地土壤修復技導則》提出鼓勵采用綠色的、可持續(xù)的和資源化修復?！稖p污降碳協(xié)同增效實施方案》和《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》都提出鼓勵綠色低碳修復。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，但生態(tài)環(huán)境保護任務依然艱巨。我國同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務，生態(tài)環(huán)境多目標治理的要求進一步凸顯，協(xié)同推進減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的必然選擇。2023年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，因地因時制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護修復的最佳解決方案。在此背景下，《關于促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復的指導意見》(環(huán)辦土壤〔2023〕19號，以下簡稱《意見》)于2023年12月正式印發(fā)，對于貫徹土壤污染管控修復綠色低碳理念、推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展、強化社會責任意識等，都具有里程碑式的意義。
 

　　一、國際進展
 

　　國際上綠色低碳修復劃分為萌芽和早期發(fā)展(2006年之前)、快速發(fā)展(2007-2012年)和成熟發(fā)展(2013年至今)三個階段。第一階段，從2000年左右逐步進入土壤污染綠色可持續(xù)修復(Green and Sustainable Remediation)時期，從傳統(tǒng)基于質(zhì)量標準修復和基于風險評估的修復管控策略，向綜合考慮修復管控全過程環(huán)境、社會和經(jīng)濟影響的可持續(xù)策略轉變。研究機構和公益組織在決策中考慮環(huán)境足跡和碳足跡等影響，并探索研究綠色可持續(xù)修復的評估工具和方法。第二階段，綠色可持續(xù)修復理念已得到廣泛認同，相關評估工具方法和標準規(guī)范等得到充分發(fā)展。第三階段，進入靈活實踐和創(chuàng)新階段，從理念逐步融入具體的修復技術、專業(yè)設備、風險管控、修復材料、組織管理等方面，也從修復工程向土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)區(qū)劃、生態(tài)景觀設計等領域進行了拓展。2020年以后，綠色可持續(xù)修復相關評估體系和實踐應用基本成熟，隨著全球應對氣候變化需求日益迫切，土壤污染治理逐步進入可持續(xù)韌性修復(Sustainable Resilient Remediation)時期，將碳排放和適應氣候變化能力納入了評價體系。目前發(fā)達國家環(huán)境修復已進入生態(tài)、低碳、韌性的綠色可持續(xù)新時代。
 

　　國際上主流的綠色可持續(xù)修復相關框架主要包括可持續(xù)修復框架、綠色修復框架和綠色可持續(xù)修復框架三類?？沙掷m(xù)修復論壇(Sustainable Remediation Forum， SuRF)是可持續(xù)修復框架的代表，將其定義為通過合理公正地使用有限資源使人類健康和環(huán)境獲得最大凈效益的修復策略，主要考慮環(huán)境、社會、經(jīng)濟三要素。綠色修復則在修復實施中考慮所有的環(huán)境影響，并在修復行動中采用可將環(huán)境足跡最小化的措施，主要考慮土地/生態(tài)系統(tǒng)、材料與廢棄物、能源、空氣/大氣、水五大核心要素。綠色可持續(xù)修復一般指在污染場地修復中采取特定的產(chǎn)品、工藝、技術、流程以減輕污染物對受體的風險，同時綜合考慮社區(qū)目標、經(jīng)濟影響和凈環(huán)境效益的平衡，主要涵蓋溫室氣體排放、能源消耗、回收利用/廢棄物減量化、資源消耗等客觀指標和資產(chǎn)再利用的效益、創(chuàng)造和保留工作機會、創(chuàng)造社區(qū)資產(chǎn)等主觀指標。
 

　　發(fā)達國家將綠色可持續(xù)修復理念逐步融入土壤污染治理的政策制定過程，主要經(jīng)歷了三個階段：
 

　　第一階段是由國家主管部門主導進行管控。早期的土壤污染治理主要是對嚴重污染事件造成輿情影響的響應，基本采取完全清除污染物或對污染物進行封存的措施。這一時期，僅根據(jù)污染物的濃度來簡單確定污染地塊治理優(yōu)先順序，風險評估應用較少，也未結合用地性質(zhì)考慮修復必要性。隨著修復成本大幅增加，實踐發(fā)現(xiàn)，許多地塊更適合依據(jù)未來用地規(guī)劃開展風險評估，并進行治理優(yōu)先級排序。隨著治理需求迫切的地塊得到管控，不需要立即治理的污染地塊得到識別，公眾的看法也逐漸改變，不再視所有污染地塊為需要采取政府行動的極端事件。
 

　　第二階段是靈活的國家法規(guī)為因地制宜開展土壤污染治理決策創(chuàng)造條件。該階段，更多地塊采用基于規(guī)劃情景開展風險評估，并因地制宜制定解決方案的管控或修復策略。土壤污染治理與土地規(guī)劃之間有了更緊密的聯(lián)系，棕地再開發(fā)成為地塊治理的驅動力之一。在此情況下，可將更大范圍的利益相關方納入決策環(huán)節(jié)，并為綠色可持續(xù)修復作出積極貢獻。由政府和私人聯(lián)合投資的棕地再開發(fā)項目成為優(yōu)先選項，也衍生出多種聯(lián)合資助模式。但其主要障礙在于修復完成后土地所有權人的債務以及未來潛在需要承擔的義務。
 

　　第三階段是法律法規(guī)為私人參與土壤修復創(chuàng)造機會并提供保障。私人投資土壤修復主要考量地塊再開發(fā)的社會經(jīng)濟價值，為綠色可持續(xù)修復的應用培育了豐沃的土壤。然而土壤修復較為復雜，且存在不確定性，一定程度上成為地塊再開發(fā)的阻礙。主要問題包括：政府與私人如何分擔修復成本、修復失敗的風險和修復后殘留污染的潛在責任和義務。例如地下水污染常常超出地塊邊界，責任難以劃定；對于此類問題，歐盟允許政府接管一部分地下水修復或管控的未來責任、義務或風險，從而減少土地使用權人受到不確定性因素影響，增強利益相關方對于棕地再開發(fā)項目的合作意愿。
 

　　發(fā)達國家綠色低碳修復體系各有側重，推進綠色低碳修復的管理決策過程漫長復雜，與我國土壤修復產(chǎn)業(yè)背景不同、階段不同、任務不同。我國土壤修復產(chǎn)業(yè)在剛剛興起、同時面臨全方位協(xié)同推進減污降碳任務的背景下，推動綠色低碳修復大有可為。
 

　　二、《意見》出臺的迫切需求與重要意義
 

　　（一）需求分析
 

　　應充分汲取發(fā)達國家經(jīng)驗教訓。發(fā)達國家在土壤污染修復領域走過了許多彎路，如荷蘭開展的費用效益分析結果表明，在修復初期，荷蘭投入巨額資金將土壤修復到背景值水平，其綜合效益卻不達預期。后續(xù)逐步過渡到綠色可持續(xù)修復，經(jīng)過近50年的修復歷程，綜合效益最終與成本基本持平。我國土壤污染治理應深刻汲取發(fā)達國家經(jīng)驗教訓，盡早走綠色低碳發(fā)展之路。
 

　　綠色低碳化修復是必由之路。習近平總書記提出要堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。在當前深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和碳達峰碳中和決策部署總體形勢下，減污降碳協(xié)同創(chuàng)新是推動綠色生產(chǎn)力加快發(fā)展的重要抓手，綠色化、低碳化是我國土壤污染防治的必由之路。
 

　　科技和大數(shù)據(jù)技術是關鍵支撐。為全面準確落實精準治污、科學治污、依法治污方針，在高速的信息化時代背景下，未來土壤環(huán)境管理和污染防治也會持續(xù)向信息化、智能化方向發(fā)展。國際上開發(fā)應用了動態(tài)在線監(jiān)控預警體系和污染地圖等工具，土壤綠色低碳修復的技術創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)、人工智能等融合發(fā)展，是引領未來的方向。
 

　　（二）重要意義
 

　　發(fā)布《意見》是落實中央精神的重要舉措。黨的二十大報告提出要“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提到2035年的遠景目標之一包括碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)，體現(xiàn)了國家對于減污降碳協(xié)同增效的要求。近年來，我國土壤污染治理相關法規(guī)政策和標準指南等從原則上倡導和鼓勵綠色可持續(xù)修復，但針對土壤污染風險管控和綠色低碳修復如何推動、以及推動什么等關鍵問題缺少專門文件進行頂層設計。在生態(tài)環(huán)境領域減污降碳背景下，我國亟需發(fā)布土壤污染治理綠色低碳指導性文件，明確可實施的路線圖，提供配套支撐與保障，促進實現(xiàn)土壤污染防治領域減污降碳協(xié)同增效。
 

　　落實《意見》是完善治理體系的重要內(nèi)容?！吨泄仓醒?國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出了“深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”的更高要求，明確提出提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重大任務。經(jīng)過20多年的發(fā)展，國際上綠色可持續(xù)修復尺度已從地塊擴展到區(qū)域和宏觀，在評估上已從一次、二次環(huán)境影響擴展到多指標、全過程的綠色可持續(xù)評估與實踐體系。我國綠色低碳修復整體仍處于萌芽階段，如果潛在的過度修復和二次污染監(jiān)管等不到位，會導致人居環(huán)境安全受到威脅、修復綜合效益下降，與生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提升的要求相悖。推動污染土壤綠色低碳修復，提升精細化管理水平，有助于促進土壤污染治理水平提升，以更高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展。
 

　　推動《意見》是實現(xiàn)彎道超車的具體路徑?？v觀發(fā)達國家發(fā)展歷程，土壤污染治理走綠色可持續(xù)的風險管控和修復路徑，是國際社會共識。我國土壤修復產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展期，大量歷史遺留污染地塊正在或仍待治理。目前，建設用地土壤污染風險管控和修復仍部分存在投入大、環(huán)境風險高、調(diào)查評估不精準、二次污染防控不到位、不利于土壤資源可持續(xù)利用等問題。根據(jù)世界銀行的初步測算，與傳統(tǒng)修復方式比較，在中國推廣綠色可持續(xù)修復與風險管理可以大幅降低修復成本、提升修復效益。因而，從土壤污染治理發(fā)展初期就引導培育綠色低碳理念，對其綠色化低碳化轉型、走高質(zhì)量發(fā)展道路、實現(xiàn)彎道超車至關重要。
 

　　三、《意見》的戰(zhàn)略定位與實施原則
 

　　（一）戰(zhàn)略定位
 

　　一是提出未來導向?！兑庖姟分赋觯覈寥牢廴撅L險管控和修復過程中資源能源高效利用和二次污染防控水平有待進一步提升，在綠色低碳發(fā)展、持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、積極推動減污降碳協(xié)同增效的背景下，需要以堅持問題導向、因地制宜、系統(tǒng)治理為原則，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復。《意見》定位在提出面向中長期的導向性意見，引導土壤污染風險管控和修復從以控制風險為單一目標，向綜合考慮減污降碳目標邁進，為未來土壤污染防治明確了方向。
 

　　二是全過程統(tǒng)籌謀劃?！兑庖姟方o出了我國土壤污染風險管控和綠色低碳修復的實施路徑，即大力培育形成綠色低碳理念，全方位系統(tǒng)推進綠色低碳轉型，積極探索綠色低碳典型案例，逐漸形成評價評估體系?！兑庖姟愤€圍繞風險管控和修復全過程關鍵環(huán)節(jié)如何提升綠色低碳水平提出針對性建議，包括前期合理規(guī)劃受污染土地用途、精準開展土壤污染狀況調(diào)查評估、重點突出修復管控方案的綠色低碳化設計、實施過程中積極探索應用最佳管理措施，以及后期跟蹤和可持續(xù)管理，系統(tǒng)謀劃全鏈條綠色低碳修復。
 

　　三是強化科技支撐?！兑庖姟穼Ｕ伦隽巳轿粡娀萍贾危瑥脑诳蒲胁季种袧B透綠色低碳相關基礎性研究，到關鍵技術、材料、裝備的重點攻關，再到技術集成和工程應用示范，力爭實現(xiàn)產(chǎn)學研用管一體化發(fā)展。
 

　　四是積極接軌國際?！兑庖姟访鞔_積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，用好國際貸贈款資金支持途徑，結合世界土壤日等主題進行宣傳引導，體現(xiàn)了土壤污染風險管控和綠色低碳修復工作與國際接軌的定位。
 

　　（二）實施原則
 

　　一是統(tǒng)籌考慮和突出重點相結合。《意見》統(tǒng)籌考慮了土壤污染風險管控和綠色低碳修復工作推動的整體框架，大力培育綠色低碳理念、系統(tǒng)推進減污降碳協(xié)同增效、持續(xù)探索推動創(chuàng)新實踐、逐步建立評價評估體系，重點突出了規(guī)劃、調(diào)查、修復管控設計和實施、后期管理等全過程工作建議。強調(diào)全方位科技支撐，包括統(tǒng)籌科研系統(tǒng)布局、加強基礎研究，加快關鍵材料裝備科技攻關、清潔能源替代和升級改造，遴選相關內(nèi)容納入國家相關技術名錄，推動形成一批系統(tǒng)解決方案和綜合示范工程。
 

　　二是問題導向與先行先試相結合?！兑庖姟分荚诮鉀Q土壤修復行業(yè)突出問題，提高減污降碳協(xié)同治理能力，針對城鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)需求迫切、工程化措施占比高、潛在二次污染、資源能源消耗較高等實際問題提出意見。以突出問題和薄弱環(huán)節(jié)為導向，鼓勵先行先試，形成可復制可推廣的經(jīng)驗案例。
 

　　三是政策引導與強化幫扶相結合?！兑庖姟分赋錾鷳B(tài)環(huán)境部將逐步建立定性與定量相結合的評價指標體系，編制相關工作指南和技術規(guī)范，加強水土復合污染治理以及風險管控和綠色低碳修復領域科研布局，要求各級生態(tài)環(huán)境部門積極推動全過程風險管控和綠色低碳修復，在財政資金和政府采購活動中推動落實綠色化、低碳化要求，給予了技術、資金等方面的政策引導。此外，還將拓展提升管理部門、從業(yè)單位和人員技術能力水平，并加強宣傳教育，向業(yè)界和公眾普及相關知識和政策要求。
 

　　四是評估考核與創(chuàng)新激勵相結合。鼓勵先行先試形成經(jīng)驗案例，探索創(chuàng)新打通規(guī)劃設計管理流程，實踐應用提升環(huán)境綜合效益。同時，以反映土壤污染風險管控和修復全過程綠色低碳水平為目標，建立定性定量相結合的指標體系，并積極探索適用的環(huán)境足跡評估工具和碳核算方法，以科學有力支撐評估工作開展，有效激勵創(chuàng)新。
 

　　四、我國風險管控和綠色低碳修復階段建議
 

　　借鑒國際上土壤污染風險管控和綠色可持續(xù)修復理念發(fā)展和政策實施不同階段，提出我國風險管控和綠色低碳修復階段發(fā)展建議。
 

　　第一階段，建議聚焦修復過程二次污染控制和防止過度修復。主要針對從業(yè)人員開展宣貫引導，健全風險管控的制度體系和標準規(guī)范，推進修復工程的定量化和設備的專業(yè)化，在保障風險可接受的前提下(即達到合理的修復或管控目標值)，逐步突破目前自上而下的管控，積極探索靈活的土地利用規(guī)劃與修復管理。
 

　　第二階段，建議完善修復的綠色可持續(xù)定量評估與考核體系。構建精細化場地污染和評估概念模型，定量化描述可接受風險水平，通過科學監(jiān)測與核算手段量化修復工程的單位能耗、水耗等資源消耗，測算工程實施的節(jié)能減排效益與間接環(huán)境效益，并通過量化評估結果給予相應激勵措施，促進利益相關方有效參與。
 

　　第三階段，建議從風險管控和修復工程過渡到智慧再生(Smart Regeneration)的一體化過程。充分利用信息時代智能技術，在土地利用的早期，引入土壤污染風險管控和修復地圖等，將土地開發(fā)規(guī)劃與地塊污染修復密切結合。在設計解決方案時，統(tǒng)籌考慮土地利用規(guī)劃、污染狀況、修復管控技術等，引入生態(tài)景觀設計，在促進污染治理的同時提升生態(tài)景觀價值，加強與后期再開發(fā)相結合。提升咨詢業(yè)在修復產(chǎn)業(yè)中的份額比例，積極引入全過程整體解決方案服務。
 

　　編輯 | 宋祥
 

　　原標題：專家解讀 | 深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的新階段