實錄丨推進土地節(jié)約集約利用，規(guī)范建設(shè)用地管理！云南修訂發(fā)布條例

　　1月10日，《云南省土地管理條例》新聞發(fā)布會在云南海埂會堂召開，有關(guān)部門介紹相關(guān)情況，并回答記者提問。
 

　　為進一步加強土地管理，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，2024年11月28日，云南省第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了修訂后的《云南省土地管理條例》(以下簡稱《條例》)，新修訂的《條例》自2025年1月1日起施行。
 

　　一 立法背景
 

　　2019年和2021年，國家先后頒布實施了新的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，在“多規(guī)合一”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收制度、農(nóng)村宅基地制度、永久基本農(nóng)田保護、建設(shè)用地管理等方面做出了多項重大突破。新的土地管理法及其實施條例施行以來，省委、省政府加強耕地保護，推進土地節(jié)約集約利用，規(guī)范建設(shè)用地管理，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，取得了一定成效。
 

　　《條例》的全面修訂是貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，強化土地管理制度，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的需要。具體來說，主要有以下幾方面的考慮：
 

　　一是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想的需要
 

　　土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。黨的十八大以來，習近平總書記多次對土地管理、國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地節(jié)約集約利用、土地監(jiān)督執(zhí)法等工作作出重要指示批示，明確把“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”作為土地制度改革的四條底線；建立國土空間規(guī)劃體系，將永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線；強調(diào)要實行最嚴格的耕地保護制度，“像保護大熊貓一樣保護耕地”，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”；強調(diào)在土地征收等工作中務(wù)必要堅持把依法維護農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障；指出要強化地方各級政府主體責任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制，采取“長牙齒的硬措施”堅決遏制土地違法行為。
 

　　習近平總書記的一系列重要講話和指示批示精神，為加強和改進土地管理工作指明了根本方向。為學(xué)習貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，有必要通過修訂地方性法規(guī)，使我省土地管理工作與習近平總書記要求、黨中央決策部署保持高度一致。
 

　　二是土地管理上位法的系統(tǒng)性修改，要求我省地方性法規(guī)及時跟進作出修訂
 

　　《云南省土地管理條例》(以下簡稱“原《條例》”)于1999年制定，并分別于2012年、2014年和2015年進行過三次修正，對加強土地管理、合理利用土地和保護耕地、促進全省經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全面深化改革，黨中央、國務(wù)院先后就深化農(nóng)村土地改革、加強土地管理等作出一系列重大改革部署，全國人大、國務(wù)院分別于2019年8月、2021年4月對《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行了修改，我省的原《條例》已經(jīng)不能適應(yīng)改革發(fā)展需要，不適應(yīng)我省土地管理工作實際。
 

　　為進一步落實好黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地改革、加強土地管理等方面的決策部署，有效銜接上位法新規(guī)定新要求，有必要根據(jù)上位法對我省原《條例》進行修訂調(diào)整，以維護國家法治的統(tǒng)一。
 

　　三是我省土地管理實踐中的成功經(jīng)驗需要上升為地方法規(guī)，存在的一些問題也需要通過修法來解決
 

　　我省在多年的土地管理改革實踐中，探索了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地儲備、礦業(yè)用地管理及高原湖泊保護等涉及的土地管理工作，在落實耕地流出整改、推進多規(guī)合一建立國土空間規(guī)劃體系、加強執(zhí)法督查等方面也取得了一些針對性強、行之有效的實踐經(jīng)驗，需要加以總結(jié)提煉，上升為地方法規(guī)。同時，我省也存在耕地保護形勢嚴峻、被征地農(nóng)民群眾權(quán)益保障機制不夠完善、違法用地量大面廣，以及部門職責不夠清晰、管理邊界模糊等問題，需要通過地方立法對這些問題加以規(guī)范和明確。
 

　　二 主要內(nèi)容
 

　　《條例》共8章67條，分別為總則、國土空間規(guī)劃、耕地保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查、法律責任和附則8章，主要有以下內(nèi)容和特點：
 

　　貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十屆三中全會決定精神
 

　　圍繞貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于深化土地制度改革的決策部署和省委貫徹落實意見，對土地管理制度相關(guān)內(nèi)容作了補充完善。一是明確土地管理工作應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策；二是強化了耕地占補平衡制度落實，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制的規(guī)定；三是規(guī)定土地利用年度計劃應(yīng)當優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理用地，支持依法合規(guī)利用農(nóng)村閑置土地等資源發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟；四是完善退化耕地治理機制，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系。
 

　　落實國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施
 

　　《條例》依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》及中央有關(guān)文件精神，在做好與上位法承接的同時，聚焦全省國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的需要，在國家構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，對地方四級(省級、州市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的效力、編制、審批、修改、公布、動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制等進行細化規(guī)定，構(gòu)成協(xié)調(diào)有序的國土空間規(guī)劃體系，形成全省國土空間開發(fā)保護一張圖，明確國土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃，建立國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃重大政策、重大規(guī)劃和重大事項，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間。
 

　　落實最嚴格的耕地保護制度
 

　　為貫徹落實黨中央、國務(wù)院要求，將我省實踐中行之有效的耕地保護舉措凝練固化到地方立法中，在《條例》中明確了各級人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人；建立耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管機制，以耕地保護責任目標考核為抓手，實現(xiàn)耕地保護責任全覆蓋；綜合運用管控性、激勵性手段，對耕地實施全面保護；制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，嚴格耕地用途管制，保障耕地主要用來種植糧食等基本農(nóng)作物。
 

　　以維護農(nóng)民權(quán)益為核心，細化規(guī)范土地征收程序
 

　　明確征收農(nóng)民集體土地必經(jīng)的九個程序，對征收土地預(yù)公告、擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估，擬定和公告征地補償安置方案，辦理征地補償?shù)怯?，簽訂征地補償安置協(xié)議，發(fā)布征收土地公告，支付征地補償安置費用等環(huán)節(jié)，明確作出具體實施要求，依法保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。明確區(qū)片綜合地價的制定、公布和調(diào)整，規(guī)定將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，安排社會保障費用，禁止以任何理由減免、緩繳被征地農(nóng)民的社會保障費用，完善被征地農(nóng)民權(quán)益保障機制，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
 

　　以提高土地利用效率為根本，強化建設(shè)用地管理
 

　　《條例》明確建設(shè)用地供應(yīng)管理，對劃撥、出讓、作價出資、入股和國有土地租賃等方式供地進行了細化，對國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等“二級市場”管理進行了規(guī)定。細化臨時用地規(guī)定，明確規(guī)定了采礦用地和土地儲備制度，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的要求和程序，規(guī)定了宅基地面積標準和宅基地管理要求，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局。
 

　　以嚴格執(zhí)法為目標，完善土地管理監(jiān)督檢查和法律責任
 

　　《條例》構(gòu)建了我省土地督查制度，規(guī)定省人民政府授權(quán)的機構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對州(市)人民政府土地利用和土地管理情況進行督查。建立土地執(zhí)法部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)作機制，建立土地日常巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)土地違法行為。建立土地利用年度計劃的執(zhí)行情況向同級人民代表大會報告制度。
 

　　記者：近年來云南耕地保護情況如何？《條例》對于耕地保護作了哪些規(guī)定？
 

　　云南省自然資源廳：
 

　　省自然資源廳堅決扛牢耕地保護政治責任，按照“整改—鞏固—提升”工作部署，連續(xù)兩年報請省委、省政府高規(guī)格召開全省耕地保護工作會議，目前全省構(gòu)建起四級黨政“一把手”抓耕地保護的工作格局，形成耕地保護“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”一盤棋，2023年全省耕地凈增加300萬畝，位居全國前列，順利通過國家對云南省耕地保護和糧食安全責任制“首考”，根據(jù)2024年國土變更調(diào)查工作推進情況，預(yù)計全省耕地2024年還將凈增加約100萬畝，全省耕地總量連續(xù)兩年實現(xiàn)連增，牢牢守住耕地保護紅線，為全省糧食安全提供了有力保障。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《云南省國土空間規(guī)劃(2021—2035年)》，到2035年，云南省耕地保有量不低于7857萬畝，其中永久基本農(nóng)田保護面積不低于5709萬畝。為實現(xiàn)耕地保護目標，落實最嚴格的耕地保護制度，《條例》專章對耕地保護作出規(guī)定，為我省耕地保護提供堅強法治保障。
 

　　一是強化落實政府耕地保護責任和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護目標?！稐l例》要求各級人民政府應(yīng)當建立耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管機制，實現(xiàn)耕地保護責任全覆蓋，將耕地保護責任目標考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計等的重要依據(jù)。同時，強調(diào)政府應(yīng)當采取措施確保本行政區(qū)域耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制和退化耕地治理機制，提高耕地質(zhì)量。
 

　　二是細化耕地占補平衡制度，強化耕地用途管制。發(fā)揮國土空間規(guī)劃在耕地保護中的積極作用，引導(dǎo)各類建設(shè)活動不占或者少占耕地，《條例》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃，落實耕地占補平衡制度，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，采取措施確保本行政區(qū)域耕地總量不減少、質(zhì)量不降低?！稐l例》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準占用耕地的，應(yīng)當按照規(guī)定開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀龅窖a充耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當?！稐l例》健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，規(guī)定耕地應(yīng)當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。除法定情形外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地導(dǎo)致耕地數(shù)量減少的，應(yīng)當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地。
 

　　三是強化永久基本農(nóng)田的特殊保護?！稐l例》規(guī)定，編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線。永久基本農(nóng)田應(yīng)當落實到地塊，向社會公告永久基本農(nóng)田的位置、范圍，并設(shè)立保護標志，嚴格保護和管理。經(jīng)依法劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，除按要求落實耕地占補平衡外，還要按照數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的原則，落實好永久基本農(nóng)田補劃任務(wù)。嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)當按照規(guī)定開展耕作層剝離利用工作。
 

　　記者：《條例》對宅基地制度做了哪些規(guī)定，怎樣保障農(nóng)村村民戶有所居？
 

　　云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：
 

　　一是明確宅基地申請基本要求?！稐l例》第五十三條對農(nóng)村村民建造住宅應(yīng)當符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求，不得占用永久基本農(nóng)田作出了規(guī)定。第五十四條對我省每戶申請宅基地建設(shè)的面積標準進行了統(tǒng)一明確，并規(guī)定不得未批先建、超面積使用宅基地。還規(guī)定，縣(市、區(qū))人民政府對分戶條件和戶的認定標準進行具體規(guī)定。同時，縣(市、區(qū))人民政府可以在五十四條規(guī)定的限額內(nèi)，制定本地區(qū)宅基地面積的標準，需報州(市)人民政府審定，并報省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。
 

　　二是明晰宅基地申請審批流程?！稐l例》第五十五條對宅基地農(nóng)戶申請、村組審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的流程進行了明確。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。同時，對農(nóng)村村民申請宅基地五種不予批準的情形進行了明確。
 

　　三是深化農(nóng)村土地制度改革。《條例》嚴格落實中央改革精神，對保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益進行了相關(guān)規(guī)定。第五十六條規(guī)定，鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。自愿有償退出宅基地的實施辦法由縣(市、區(qū))人民政府制定。同時，還規(guī)定農(nóng)村閑置的宅基地在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，經(jīng)依法辦理相關(guān)手續(xù)后，可以用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文旅、電子商務(wù)等。
 

　　同時，《條例》從三個方面對保障農(nóng)村村民戶有所居作出了規(guī)定：
 

　　一是強化指標保障。第五十三條對安排建設(shè)用地指標、統(tǒng)一落實耕地占補平衡作出了規(guī)定，從指標方面保障農(nóng)村村民宅基地合理需求。
 

　　二是明確用地保障。第五十三條規(guī)定，原有的宅基地、依法退出的宅基地，優(yōu)先保障農(nóng)村村民宅基地需求。
 

　　三是多種形式保障。第五十三條規(guī)定，在充分尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，可以通過統(tǒng)建、聯(lián)建等方式，按照省人民政府規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民戶有所居。
 

　　來源：云南省網(wǎng)上新聞發(fā)布廳
 

　　原標題：新聞發(fā)布會丨推進土地節(jié)約集約利用，規(guī)范建設(shè)用地管理！云南修訂發(fā)布條例