IIGF觀點 | 我國GEP核算進展及資本化路徑分析

　　一、我國GEP核算進展
 

　　大多數(shù)國家在發(fā)展社會經(jīng)濟的過程中，都曾出現(xiàn)過片面追求經(jīng)濟提升，而忽略生態(tài)環(huán)境的情況。尤其是在工業(yè)化的進程中，對煤、石油等化石燃料以及其他自然資源的不合理使用，造成了資源的過度消耗，并引起了一系列全球性環(huán)境問題。在此背景下，越來越多的專家學者意識到構建一個良好的生態(tài)體系的重要性。從詹姆斯·托賓和威廉·諾德豪斯提出凈經(jīng)濟福利指標，強調在計算GDP時要扣除掉經(jīng)濟行為帶來的環(huán)境成本，到《京都議定書》中提出引入市場機制解決碳排放問題，各國專家學者針對如何對生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值進行量化、如何實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的共同發(fā)展進行了各類探索。
 

　　我國自黨的十八大明確提出要把生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系后，建立一個方法、指標統(tǒng)一的科學評估核算體系即成為相關研究領域的一大重點。在國家大力倡導生態(tài)文明建設的引領下，2013年，中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心與世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)共同提出生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(Gross Ecosystem Product, GEP)的概念，即指生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的最終產(chǎn)品和服務的價值總和。它能夠代表生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)損益，可以量化生態(tài)系統(tǒng)服務的提供能力。
 

　　到2020年，青海、貴州、海南、浙江、內蒙等省(自治區(qū)、直轄市)，深圳、麗水、撫州、甘孜、普洱、興安盟等23個市(州、盟)以及阿爾山、開化、赤水等100多個縣(市、區(qū))已展開了GEP核算試點工作。
 

　　表1 地方GEP核算技術規(guī)范整理

 

　　通過對地方出臺的GEP核算技術規(guī)范文件以及GEP核算體系研究文獻進行整理，可以歸納出：各地區(qū)主要是基于生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品與服務表現(xiàn)形態(tài)以及功能的不同進行分類。從體系框架上來看，大致分類都可被歸納為物質產(chǎn)品、調節(jié)服務和文化服務三大類。 但由于不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特點不同、產(chǎn)業(yè)結構及發(fā)展程度不同，核算科目、分類情況有不同程度上的差異。例如以市區(qū)為主體的深圳，在制定評估指標體系時，特別考慮到生態(tài)系統(tǒng)對當?shù)胤课萁灰椎挠绊憽Ｔ谖锓N資源豐富的云南，自然生態(tài)系統(tǒng)對物種多樣性起到的保護作用被納入到核算范圍。廈門市發(fā)布的GEP統(tǒng)計核算技術導則中，GEP實物量核算則是從陸地生態(tài)系統(tǒng)價值和海洋生態(tài)系統(tǒng)價值兩個方面進行梳理。
 

　　這種地區(qū)間的差異性也造成了各地區(qū)核算出的GEP在科目構成的比例上差別較大。通過已有的GEP核算數(shù)據(jù)顯示，森林覆蓋率超過80%的麗水市，作為“六江之源”，2018年GEP為5024.47億元。其中生態(tài)調節(jié)服務產(chǎn)品和生態(tài)文化服務產(chǎn)品分別占其GEP總值的62.66%和34.53%，物質服務占比僅2.81%。同年，廈門市GEP為1994.18億元。但與麗水市的GEP構成不同，廈門市GEP中生態(tài)文化服務產(chǎn)品占比最高，與旅游業(yè)相關的休憩服務比重則達到了總體的85.11%。
 

 

　　圖 1 麗水市2018年生態(tài)產(chǎn)品與服務價值

 

　　圖 2 廈門市2018年生態(tài)產(chǎn)品與服務價值

 

　　二、從付費角度看“GEP”中的經(jīng)濟價值
 

　　從國家出臺的《生態(tài)系統(tǒng)評估生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算技術規(guī)范》中對GEP的核算方法的闡述可以看出，目前生態(tài)產(chǎn)品與服務的價值主要是通過市場價值法、替代成本法和外溢效益核算法三種方法來計算。一是市場價格法，即由于生態(tài)系統(tǒng)物質產(chǎn)品能夠實現(xiàn)在市場的交易，存在相應市場價格，其價值可以通過有關模型較為直接的被核算出。二是替代成本法，即由于目前大部分生態(tài)調節(jié)服務尚未實現(xiàn)以產(chǎn)品的形式被交易，屬于公共性生態(tài)產(chǎn)品，相關價值量只能通過計算利用人力技術等實現(xiàn)相同調節(jié)效果所需要的成本來間接估算。三是外溢效益核算法，主要是針對生態(tài)系統(tǒng)的文化服務功能所涉及的兩個科目，即休閑旅游和景觀價值，通過計算受生態(tài)環(huán)境直接影響的旅游業(yè)盈收以及土地、住房價格來間接核算。
 

　　表 2 生態(tài)產(chǎn)品價值核算方法

　　資料來源：《生態(tài)系統(tǒng)評估 生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP) 核算技術規(guī)范》

 

　　目前核算出的GEP可以為政府提供一個評價區(qū)域生態(tài)供給水平的標尺，能夠深化廣大群眾對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的認識，而推動GEP向更直接的經(jīng)濟價值轉化，則是“綠水青山就是金山銀山”更近一步的闡釋。
 

　　基于此，現(xiàn)以GEP核算體系中的國家標準分類為基礎，以盡可能反映各GEP的經(jīng)濟價值為原則，對GEP形成經(jīng)濟價值判斷分類。
 

　　表 3 GEP核算機制中的“經(jīng)濟價值”
 

　　以是否具有商品屬性來看，總體可初步劃分為有市場價值與無市場價值兩大類。其中有市場價值的生態(tài)產(chǎn)品又可被分為：作為交易標的在市場中直接被買賣的(分類1.1)和直接影響市場中交易標的價格的(分類1.2)。相較于分類1.1中的核算科目，分類1.2中的核算科目的價值目前還不能被精確量化。例如，要核算授粉服務的價值，只能通過計算昆蟲對各類蟲媒傳粉作物實物產(chǎn)量貢獻的價值量來間接估算。
 

　　無市場價值的生態(tài)產(chǎn)品與服務由于集中地體現(xiàn)了環(huán)境的外部性效益，且具有產(chǎn)權難以明晰、交易成本高的特點，目前難以實現(xiàn)外部性的內部化。針對這類產(chǎn)品與服務，在利用市場機制基本無效的情況下，政府成為主要的購買者。政府對市場的購買或效益的彌補，主要采取了三種措施。一是生態(tài)保護補償機制，即對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責任所產(chǎn)生的費用予以適當補償。政府規(guī)定的生態(tài)補償范圍包括森林、草原、濕地、荒漠、耕地和重點生態(tài)保護區(qū)等。這種通過財政轉移支付來對森林等生態(tài)系統(tǒng)進行補償?shù)姆绞较喈斢谡陂g接的為土壤保持、水源涵養(yǎng)、防風固沙、空氣凈化等科目付費。二是征收環(huán)境保護稅。自2018年“費改稅”起，大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲均被歸為應稅污染物。政府對污染物征稅不僅倒逼排污企業(yè)轉型升級，也實現(xiàn)了將治理大氣、水體、土壤和海岸帶的成本轉移到因污染而獲益的企業(yè)。三是行政處罰，即通過罰款、責令限期改正、責令停產(chǎn)整治等方式讓違規(guī)污染環(huán)境的企業(yè)受到相應的處罰。
 

　　以無市場價值的空氣凈化這一核算科目為例，分析其價值實現(xiàn)的途徑。一方面，政府通過財政補償?shù)姆绞綖槟軌蛭諝怏w污染物和滯納TSP、PM2.5等顆粒物的森林生態(tài)系統(tǒng)付費，相當于間接的在對空氣凈化價值的進行付費。另一方面，對排放大氣污染物的企業(yè)征稅實現(xiàn)了責任人為破壞生態(tài)系統(tǒng)的空氣凈化效果付費，同樣實現(xiàn)了該科目的價值。此外，對超過大氣污染排放標準的企業(yè)，環(huán)境主管部門處十萬元以上一百萬元以下的罰款，并視情節(jié)輕重對企業(yè)采取責令改正、限制生產(chǎn)或責令停業(yè)也相當于在為破壞空氣凈化服務進行間接的補償。
 

　　通過上一部分的分析可以得出，基于GEP核算的生態(tài)產(chǎn)品與服務的經(jīng)濟價值可以通過市場機制被實現(xiàn)，或是通過政府部門主導的生態(tài)補償機制、環(huán)保稅收等被體現(xiàn)出來。但在實際的價值轉換過程中，仍然存在許多問題。
 

　　就有市場價值的生態(tài)物質產(chǎn)品而言，一是“綠色價值”效益不強。主要體現(xiàn)在綠色價值存在認證流程不規(guī)范，監(jiān)管機制不完善的問題。自2017年市場上流通的有機食品被查出存在大量不合標情況，到2020年出現(xiàn)的“可降解”標簽在塑料產(chǎn)品上被“濫用”的現(xiàn)象，“綠色、生態(tài)、環(huán)保產(chǎn)品”的安全和質量問題層出。這極大地破壞了消費者的購買意愿和市場競爭秩序，導致優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品的價值無法在市場上得到充分的認可。雖然國家已開始建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識體系，但如何從實質上減少綠色認證舞弊行為、確保認證通過的產(chǎn)品后續(xù)得到有效的監(jiān)管等問題還有待解決。二是缺少以產(chǎn)品生態(tài)價值為依據(jù)的合理定價標準。這一方面體現(xiàn)在不同地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價格差距大，生態(tài)環(huán)境良好但經(jīng)濟相對落后地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品的價格并不能體現(xiàn)出其生態(tài)價值。另一方面體現(xiàn)在一些生態(tài)產(chǎn)品通過電商等營銷渠道進行宣傳，實現(xiàn)了遠高于其本身價值的交易價格，而消費者卻并沒有得到與價格對應的價值。
 

　　就無市場價值的生態(tài)產(chǎn)品與服務而言，問題主要體現(xiàn)在僅依賴財政資金，在覆蓋面、覆蓋成本等方面均難以實現(xiàn)與生態(tài)效益相匹配。一是存在生態(tài)補償機制單一、補償資金不足的問題。目前的生態(tài)補償機制多為一次性補償，缺乏長效機制使得地方政府未能平衡經(jīng)濟利益的長期受損。此外，有限的經(jīng)濟補償也難以驅動地方政府和人民持續(xù)推進生態(tài)建設，以廣西為例，公益林補償標準每年每畝15元，遠低于廣西林地平均租金50元。二是橫向生態(tài)補償機制有待完善。雖然有關建設跨界流域橫向生態(tài)補償機制的指導意見于2016年就已出臺，但由于不同省份經(jīng)濟差異大、生態(tài)環(huán)境需求目標不同，地方政府在合作的過程中容易出現(xiàn)難以協(xié)調、達成一致的情況。三是環(huán)保稅征收范圍小、定價偏低。目前我國環(huán)保稅主要針對大氣、水、固體以及噪音污染，尚未完善有關占用生態(tài)資源及生產(chǎn)對環(huán)境產(chǎn)生影響的消費品的稅收制度，如目前并未對一般消費品與一次性塑料制品等白色污染產(chǎn)品的稅率加以區(qū)分。此外，以“多排多征、少排少征、不排不征”、“費改稅”不增加納稅人負擔為原則的環(huán)保稅雖然能對部分企業(yè)起到激勵作用，但稅率過低也可能造成污染環(huán)境的企業(yè)沒有轉型的壓力。
 

 

　　圖 3 政府部門及研究機構受訪者對生態(tài)補償政策的看法
 

　　資料來源：青海省長江源區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)狀與政策需求問卷調查
  

　　圖 4 農(nóng)牧民和居民受訪者對生態(tài)補償政策的看法
 

　　資料來源：青海省長江源區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)狀與政策需求問卷調查

 

　　四、推動“GEP”向經(jīng)濟轉化的建議
 

　　針對有市場價值的生態(tài)物質產(chǎn)品目前存在的問題，在制度上，一是要加快對其認證標準、流程、標志的規(guī)范與統(tǒng)一，使認證通過的產(chǎn)品在市場上形成一定的辨識度。二是要明確認證通過產(chǎn)品的責任主體。若認證產(chǎn)品出現(xiàn)質量等問題，不僅對相關企業(yè)進行嚴厲懲治，認證單位也應被問責并受到相應的懲罰。三是制定以優(yōu)質優(yōu)價為原則的生態(tài)產(chǎn)品定價區(qū)間制度，使得產(chǎn)品的生態(tài)價值正確的反應在其載體上。只有生態(tài)產(chǎn)品在制度上得到完善，市場上流通的生態(tài)產(chǎn)品的質量才可以得到更好的保障，人們也會更加愿意為生態(tài)產(chǎn)品帶來福利改善而支付相應的對價，從而使得“綠色價值”帶來的效益有所提升。
 

　　此外，相關企業(yè)應主動探索如何實現(xiàn)自身生態(tài)產(chǎn)品品牌化，地方政府也應積極推動當?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化，結合地方優(yōu)勢發(fā)展地方特色，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值增值。以成功實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌化“麗水山耕”為例，在政府主導、協(xié)會注冊、國資公司運營的模式下，“麗水山耕” 通過整合當?shù)馗鲄^(qū)域優(yōu)質主導產(chǎn)業(yè)，走差異化、特色化、個性化的生態(tài)精品農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，做大做強了當?shù)氐纳鷳B(tài)農(nóng)產(chǎn)品。截至2019年，“麗水山耕”品牌銷售額累計已達219.6億元，產(chǎn)品平均溢價率超過30%。
 

　　針對無市場價值的生態(tài)產(chǎn)品與服務目前存在的問題，在生態(tài)補償方面，一是要完善生態(tài)補償模式，明確補償標準，通過縮短補償周期，標準化補償，使得地方政府可以實現(xiàn)對資金的優(yōu)化利用。另一方面，要根據(jù)市場價格設置合理的補償金額并根據(jù)市場價格的變動及時調整補償水平，調動起地方政府和當?shù)厝罕妼Νh(huán)境治理和保護的積極性。此外，中央也應在不同區(qū)域規(guī)定出橫向治理目標，使得不同地區(qū)的政府能夠更好的通力合作。在稅收方面，除了擴大環(huán)境稅的征收范圍并在其他稅收中體現(xiàn)出環(huán)境友好型產(chǎn)品與環(huán)境污染性產(chǎn)品的稅率差別外，可以將環(huán)保稅這一財政收入和生態(tài)補償機制所涉及的財政支出掛鉤，通過參考補償支出來調整稅率，減輕地方政府的財政壓力。
 

　　值得注意的是，無市場價值的生態(tài)產(chǎn)品與服務的價值實現(xiàn)幾乎是通過政府被動“輸血”這一單一的方式完成的。而只有通過將其價值賦到載體上，通過市場交易的方式，才能實現(xiàn)真正的價值經(jīng)濟轉化。因此，政府要加快建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。一方面，政府要完善投融資制度，合理地使用金融經(jīng)濟杠桿，豐富生態(tài)補償市場化機制的體系。另一方面，政府要培育市場交易平臺，設計明確交易規(guī)則，提升交易平臺的成交效率，從而吸引更多的市場主體參與到生態(tài)環(huán)境建設中。