IIGF觀點 | 2020年綠色PPP政策進展及相關(guān)建議

　　2016年8月，中國人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》中，將政府和社會資本合作模式(PPP模式)作為一種創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式、動員社會資本進入綠色領(lǐng)域的有效手段，支持在綠色產(chǎn)業(yè)中引入PPP模式，提出推動完善綠色PPP項目相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，并鼓勵各類綠色發(fā)展基金支持以PPP模式運作的相關(guān)項目。
 

　　2020年，中央和地方層面繼續(xù)發(fā)布PPP相關(guān)政策，從加強績效管理、支持民營企業(yè)、示范案例推廣、細化相關(guān)規(guī)范、推動項目融資、重點領(lǐng)域推進等方面引導(dǎo)、推動綠色PPP模式的規(guī)范發(fā)展。但綠色PPP政策依然有待完善的空間。本文將對2020年發(fā)布的綠色PPP政策進行梳理，總結(jié)目前存在的問題，并提出政策建議。
 

　　一、 綠色PPP市場2020年政策梳理
 

　　按照財政部PPP中心月度報告中對污染防治與綠色低碳項目的定義，即在公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、旅游等多個領(lǐng)域，具有支持污染防治和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用的項目，本文將這些項目界定為綠色PPP項目。
 

　　2020年，中央及地方合計發(fā)布綠色PPP相關(guān)政策40余條，除了對既有PPP模式問題的糾偏，還從加強績效管理、支持民營企業(yè)、推動平臺建設(shè)、示范案例推廣、細化相關(guān)規(guī)范、推動項目融資、重點領(lǐng)域推進、規(guī)范第三方服務(wù)等多方面引導(dǎo)、推動PPP模式的規(guī)范發(fā)展。
 

　　(一)中央層面
 

　　2020年，中央及各部委出臺綠色PPP相關(guān)政策20余個，主要涉及加強績效管理、支持民營企業(yè)、示范案例推廣、細化相關(guān)規(guī)范、推動項目融資、重點領(lǐng)域推進6個方面，如下圖所示。
 

圖1 中央及各部委出臺的綠色PPP相關(guān)政策
 

　　資料來源：根據(jù)公開資料整理

 

　　規(guī)范與強化PPP項目績效管理。2020年3月，財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引>的通知》，規(guī)定績效管理貫穿PPP項目全生命周期，鼓勵社會資本參與項目前期績效目標和指標的設(shè)定與完善；同時明確各部門相關(guān)職責(zé)，針對績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序進行了全面規(guī)定。該文件對我國未來PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，有利于解決當(dāng)前部分PPP項目存在的“績效評價流于形式”問題。
 

　　支持民營企業(yè)參與PPP項目，特別是綠色PPP項目。2020年6月、10月，國家發(fā)改委分別發(fā)布《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實施意見》、《關(guān)于支持民營企業(yè)加快改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，兩份文件均支持民營企業(yè)通過參與PPP項目推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體包括放寬市場準入、擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體、予以融資支持等。值得注意的是，在《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實施意見》中，文件特別提及引導(dǎo)、鼓勵和支持民營企業(yè)參與綠色維修、綠色駕培、綠色物流、綠色公路、綠色航運等綠色交通發(fā)展。上述政策有助于解決民營企業(yè)參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展問題，激發(fā)民營企業(yè)活力和創(chuàng)造力，進一步為民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。
 

　　推動綠色示范案例的征集和推廣。2020年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于征集綠色政府和社會資本合作(PPP)項目典型案例的通知》，通過征集和推廣綠色PPP項目典型案例，學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)經(jīng)驗做法，進一步改進項目建設(shè)運營管理水平，提升生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護效果。同月，自然資源部發(fā)布《社會資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，鼓勵和引導(dǎo)社會資本通過PPP模式等方式參與國土空間生態(tài)修復(fù)等綠色項目。
 

　　細化相關(guān)規(guī)范，包括針對合同文本的規(guī)范和會計準則的規(guī)范。文本規(guī)范主要涉及2020年2月財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本的通知》，其中明確PPP項目合同的簽訂順序及使用方式，從制度安排上妥善解決了社會資本方對項目公司是否承擔(dān)連帶責(zé)任的問題。會計準則規(guī)范主要涉及2020年12月財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<政府會計準則第 10 號——政府和社會資本合作項目合同>應(yīng)用指南的通知》，明確了PPP相關(guān)政府會計準則適用情形，規(guī)范了PPP模式形成的政府資產(chǎn)和相關(guān)凈資產(chǎn)或負債的會計處理，有利于規(guī)范PPP業(yè)務(wù)中政府方的會計核算，更加全面準確地反映政府財務(wù)狀況。
 

　　推動或規(guī)范綠色PPP項目融資。2020年4月、8月，國家發(fā)改委分別發(fā)布《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點相關(guān)工作的通知》、《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》，推進基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點開展工作。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資的重要模式，在REITs試點中被特別提及，并對PPP項目申報REITs產(chǎn)品提出標準。在REITs試點聚焦的重點行業(yè)中，也特別提及優(yōu)先支持城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用等綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目。REITs作為創(chuàng)新投融資方式，能夠助力綠色PPP項目再融資，促進基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。此外，2020年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3856(財政金融類287號)提案答復(fù)意見的函》，文件中提出，由于會增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，專項債不推薦作為PPP項目資本金或債務(wù)性資金，后續(xù)還需進一步論證；而對于將已建成的專項債項目轉(zhuǎn)為PPP模式運營以及將項目拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施兩種方式，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風(fēng)險的基礎(chǔ)上，由地方探索實施。
 

　　鼓勵社會資本積極有序參與綠色領(lǐng)域投資。中央及各部委出臺各類政策文件鼓勵社會資本通過PPP模式參與綠色領(lǐng)域投資，包括新型城鎮(zhèn)化涉及的污水處理、垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，交通運輸涉及的綠色交通項目，居住社區(qū)改造涉及的綠色社區(qū)項目，綠色建筑項目等。同時，加大財政資金對綠色項目傾斜力度，積極探索利用各類金融工具予以融資支持，規(guī)范有序推廣綠色PPP模式。
 

　　(二)地方層面
 

　　地方層面，同樣在加強績效管理、支持民營企業(yè)、示范案例推廣、細化相關(guān)規(guī)范、推動項目融資、重點領(lǐng)域推進、規(guī)范第三方服務(wù)等方面推動PPP模式在各省市的應(yīng)用及推廣。北京、江蘇等省市發(fā)布PPP項目績效管理相關(guān)通知規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理，提高公共服務(wù)供給效能，保障合作各方合法權(quán)益，進一步提升PPP項目管理水平。四川發(fā)布文件支持民營資本參與PPP項目投資、建設(shè)、運營。江蘇發(fā)布文件組織申報2020年度省級PPP示范項目，推進PPP工作高質(zhì)量發(fā)展，加強示范引領(lǐng)和樣板推廣，帶動更多生態(tài)環(huán)保等綠色PPP項目落地實施。寧夏、山東等省市發(fā)布文件細化相關(guān)規(guī)定、優(yōu)化審批流程與項目實施，加強項目庫管理制度等制度建設(shè)。北京、廣西等省市發(fā)布文件通過發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、REITs等方式助力PPP項目融資及再融資業(yè)務(wù)。河北、四川等省市發(fā)布文件，在污水處理、垃圾處理、綠色社區(qū)改造等綠色領(lǐng)域推廣運用PPP模式。
 

　　表1 2020年地方主要綠色PPP相關(guān)政策
 

資料來源：根據(jù)公開資料整理
 

　　二、綠色PPP政策體系面臨問題
 

　　2020年中國綠色PPP政策繼續(xù)從加強績效管理、支持民營企業(yè)、推動平臺建設(shè)、示范案例推廣、細化相關(guān)規(guī)范、推動項目融資、重點領(lǐng)域推進等方面引導(dǎo)、推動綠色PPP模式的規(guī)范發(fā)展；但在發(fā)展的同時仍然存在約束和保障機制不完善、地方政府財政承受能力有限、綠色PPP項目退庫風(fēng)險較高等問題。
 

　　第一，PPP模式約束和保障機制不完善。目前PPP領(lǐng)域尚未構(gòu)建完善的約束和保障機制：一方面，部分地方政府契約精神較為薄弱，部分項目存在地方政府支付能力或者意愿不足的情況，尤其是在政府換屆、重大政策調(diào)整時，政府部門之間推諉現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，綠色PPP項目本身以公益性及準公益性為主，在風(fēng)險和補償機制不健全、風(fēng)險分擔(dān)與收益分配機制不合理的情況下，社會資本面臨較高投資風(fēng)險，收益利潤難以保障；且部分綠色PPP參與企業(yè)投資過于激進，自身融資能力、償債能力及現(xiàn)金流水平不足，導(dǎo)致項目簽約后因融資問題等各類原因無法按時落地。
 

　　第二，地方政府財政承受能力有限。根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度PPP項目需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。同時，根據(jù)《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目；對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示；對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。一方面，綠色PPP涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、林業(yè)等領(lǐng)域以公益性、準公益性項目為主，付費類型以政府付費為主。從未來30年全國該行業(yè)支出責(zé)任之和占該行業(yè)PPP項目總投資的比例來看，所有行業(yè)未來30年支出責(zé)任占總投資的比值為109%，而生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護支出責(zé)任占比達162%，林業(yè)達120%，說明綠色PPP涉及行業(yè)市場收益有限，政府需要承擔(dān)較大比重的財政支出責(zé)任。另一方面，由于財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目，對于部分財政能力有限的地方政府，生態(tài)環(huán)保、林業(yè)等綠色領(lǐng)域項目采取PPP模式空間已不足，應(yīng)考慮采用EOD等其他模式推動綠色領(lǐng)域項目。
 

　　第三，綠色PPP項目退庫風(fēng)險較高。綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，通常具有投資規(guī)模大、回收周期長、公益性強等特點；社會效益突出而經(jīng)濟效益不足。2020年1-11月，各省級財政審核同意的地方主動退出管理庫項目共484個，其中綠色PPP項目142個，占退庫PPP項目的29.34%。退庫的綠色PPP項目普遍存在準備工作不到位、未建立按效付費機制、方案設(shè)計不合理、重建設(shè)輕運營、項目周期長體量大而收益不足等問題，疊加綠色PPP項目對政府財政依賴程度較高，在地方政府支付意愿或能力不足的情況下，綠色PPP項目退庫風(fēng)險較高。在審慎開展“政府付費”類項目的大環(huán)境下，未來公益性綠色PPP項目的空間將被嚴重壓縮。
 

　　三、綠色PPP政策體系完善建議
 

　　針對PPP政策體系面臨的問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動綠色PPP健康發(fā)展：
 

　　第一，建立健全PPP信用約束與投資保障機制。由于PPP項目中，政府處于強勢的甲方地位，部分項目存在因政策變化、規(guī)劃變更、政府換屆等原因?qū)е潞贤瑑?nèi)容變更、政府付費及補貼延遲支付等讓社會資本利益受損的現(xiàn)象。因此，需健全地方政府的信用約束機制與社會資本投資保障機制，加強PPP項目政府失信信息平臺建設(shè)，建立政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制；同時健全PPP項目管理體系，明確風(fēng)險分擔(dān)與收益分配機制，政府方承擔(dān)合理風(fēng)險與責(zé)任，讓社會資本參與沒有后顧之憂。
 

　　第二，繼續(xù)完善綠色PPP配套支持政策。面對綠色PPP項目因收益不足等原因而有較高退庫風(fēng)險的問題，建議繼續(xù)完善綠色PPP項目配套支持政策，注意平衡使用者付費與政府付費的比重，通過一定比例的政府付費，財政補貼、貸款貼息等各類資源補助方式，或者通過拓寬收入渠道方式等，保證社會資本良好的回報水平。同時，也需防范地方政府自身在推動過程中違規(guī)的“過度支持”行為，嚴禁違規(guī)舉債、擔(dān)保兜底等行為；此外，也需要關(guān)注對社會資本的能力判斷，在配套支持政策的同時加強中標企業(yè)與項目的監(jiān)管與風(fēng)險警示。
 

　　第三，在地方財政承受能力有限的背景下，需做好綠色PPP項目的審慎推進，同時促進項目模式創(chuàng)新，在合法合規(guī)范圍內(nèi)保障項目順利實施。部分財政能力有限的地方政府推進公益性及準公益性綠色項目的空間有限，在10%預(yù)算支出紅線、7%風(fēng)險提示線、5%不得新上政府付費項目紅線的約束下，地方政府推進綠色PPP項目需更加審慎，同時也需要逐步清退不合理或不適宜采用PPP模式的項目，為更契合的綠色PPP項目騰挪財政空間。此外，ABO模式、EOD模式等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資模式受到中央及地方的青睞，相關(guān)示范案例、政策文件不斷涌現(xiàn)，后續(xù)需因地制宜、因項目而異的采用不同模式推進綠色項目，促進模式創(chuàng)新，同時也需在合法合規(guī)的范圍內(nèi)保障項目順利實施。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 2020年綠色PPP政策進展及相關(guān)建議