過去60年內(nèi)全球塑料制品使用量呈持續(xù)上升的趨勢，塑料產(chǎn)量已經(jīng)從1950年的200萬噸飆升至2017年的3.48億噸，成為一個(gè)價(jià)值5226億美元的全球產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)到2040年產(chǎn)能還將翻倍。
塑料的生產(chǎn)、使用和不當(dāng)處理處置已經(jīng)對氣候變化、生物多樣性和污染這三重地球危機(jī)帶來了災(zāi)難性的影響。
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全球塑料污染的背景
目前困擾全球的塑料污染問題主要包括海洋垃圾和微塑料污染。一次性塑料制品的大量生產(chǎn)和使用使得塑料污染越來越嚴(yán)重。
微塑料指直徑小于5毫米的塑料碎片，是塑料的環(huán)境歸趨，也是塑料防治治理的目標(biāo)污染物。早在2004年，英國普利茅斯大學(xué)Thompson等在《科學(xué)》 雜志上就首次提出了“微塑料”的概念，人們逐漸開始關(guān)注海洋中的微塑料問題。普通的塑料制品往往難以降解到分子水平，但是在自然環(huán)境中可能崩裂，產(chǎn)生塑料碎片乃至塑料微粒。部分塑料制品，比如化妝品，將塑料微珠作為分散劑，這些塑料微珠也是水體微塑料的重要污染源。此外塑料制品中的添加劑，有些是具有有毒有害效應(yīng)的化學(xué)物質(zhì)，在自然環(huán)境中也會釋放出來，最終造成水體和土壤污染。這些流入河流、海洋并分解成更加微小的顆粒就引發(fā)了海洋微塑料污染，對海洋的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。人類食用受微塑料污染的魚類等后，也會在人體內(nèi)積累，并產(chǎn)生有害效應(yīng)。
近年來，全球?qū)χ贫ㄖ卫硭芰衔廴镜亩噙厖f(xié)議的呼聲越來越高。新塑料污染協(xié)議應(yīng)在現(xiàn)有的國際多邊環(huán)境協(xié)議的全球框架基礎(chǔ)上，建立新機(jī)制，即允許已有的國際多邊環(huán)境協(xié)議在其能力范圍內(nèi)做出貢獻(xiàn)，同時(shí)通過新協(xié)議的制定填補(bǔ)現(xiàn)有公約的不足，從全生命周期的角度切實(shí)消除塑料污染，尤其是海洋中的塑料污染。2022年2月28日至3月2日召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會第二階段會議取得了歷史性的進(jìn)展，通過了關(guān)于《結(jié)束塑料污染：爭取制定一個(gè)具有法律約束力的國際文書》 的決議。
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全球塑料污染問題治理的國際進(jìn)程
1、聯(lián)合國整體推進(jìn)情況
全球塑料治理是通過聯(lián)合國相關(guān)國際公約推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)治理措施。通過聯(lián)合國成員國和國際非政府組織營造氣氛，由聯(lián)合國或者專門機(jī)構(gòu)平臺來逐步落實(shí)新塑料公約的推進(jìn)和制定的進(jìn)程。重要全球塑料治理的進(jìn)程如圖1所示。
圖1 聯(lián)合國全球塑料污染治理進(jìn)程
2015年10月第70屆聯(lián)合國大會通過了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會中提出的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中第14條目標(biāo)——“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”要求爭取到2025年時(shí)防止和大幅減少所有各類海洋污染，特別是陸上活動(dòng)造成的污染，為海洋垃圾和微塑料問題的解決提出了明確的總體目標(biāo)，同時(shí)第6、11、12條可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也均與海洋微塑料息息相關(guān)。
在聯(lián)合國環(huán)境大會進(jìn)一步加強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)背景的支持下，2017年7月第71屆聯(lián)合國大會決議中第一次出現(xiàn)了有關(guān)海洋塑料污染的議題——《我們的海洋、我們的未來：行動(dòng)呼吁》，提出推動(dòng)預(yù)防廢物產(chǎn)生并盡量減少廢物，發(fā)展可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式，采用三管齊下的方法即減少、再用和回收，包括為此鼓勵(lì)基于市場的解決方案減少廢物及其產(chǎn)生，改善無害環(huán)境的廢物管理、處置和回收機(jī)制，開發(fā)替代品，如可再利用或可回收的產(chǎn)品，或在自然條件下可生物降解的產(chǎn)品。
縱觀聯(lián)合國環(huán)境大會中有關(guān)全球塑料治理議題的決議，對塑料污染的重視程度在逐漸遞增。塑料污染問題經(jīng)歷了從聯(lián)合國環(huán)境大會到聯(lián)合國大會，接著在聯(lián)合國環(huán)境大會討論，進(jìn)而又在聯(lián)合國大會的考量范疇，整體呈現(xiàn)了自下而上，上下共同推進(jìn)的局面。
2、聯(lián)合國環(huán)境大會下的進(jìn)程
全球塑料污染治理的主要推動(dòng)機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，其作為秘書處的聯(lián)合國環(huán)境大會(UNEA)是各利益攸關(guān)方合作應(yīng)對全球塑料污染的主要決策平臺。2014年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署組織召開了第一屆聯(lián)合國環(huán)境大會，大會通過了《I/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，認(rèn)識到微塑料問題的來源、特質(zhì)、影響及應(yīng)及時(shí)采取的應(yīng)對方式，強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則的重要性及不當(dāng)處理或不采取措施的危害。
2016年5月，第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會 以《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的總體目標(biāo)為 方向，通過了《II/11關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，意識到問題的嚴(yán)重性，需要基于產(chǎn)品全生命周期方法的全球響應(yīng)，并需要考慮區(qū)域差異。
2017年12月，第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會秉持聯(lián)合國大會決議的主要理念，進(jìn)一步考慮到了細(xì)化落實(shí)，通過了《III/7關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》，決定在具備資源的情況下召開不限成員名額特設(shè)專家組會議， 進(jìn)一步審查治理所有來源(特別是陸地來源) 海洋塑料垃圾和微塑料的障礙和備選辦法。還提出應(yīng)當(dāng)注意到生產(chǎn)和消費(fèi)方式行為的影響，督促各國減少不必要的塑料生產(chǎn)和使用，完成自主性承諾。此舉推動(dòng)了第72屆(2017年)、73屆(2018年)和74屆(2019年)聯(lián)合國大會的關(guān)注點(diǎn)從宏觀思想的提出向具體行動(dòng)的落實(shí)轉(zhuǎn)變，決議《與自然和諧相處》中均 重申根本改變社會生產(chǎn)和消費(fèi)方式對實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要性，以及所有國家都應(yīng)提倡可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式。
2019年3月，第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會第一次出現(xiàn)了兩份關(guān)于全球塑料治理的決議，通過了《IV/6關(guān)于海洋垃圾和微塑料的決議》和《IV/9關(guān)于一次性塑料制品的決議》。IV/6決定將UNEA-3設(shè)立的海洋垃圾和微塑料問題不限成員名額特設(shè)專家組的任務(wù)期限延長至UNEA-5。專門增加了關(guān)于一次性塑料制品的決議，是因?yàn)橐庾R到在生產(chǎn)出來的一次性塑料制品中，回收比例極小，大部分塑料最終會進(jìn)入垃圾填埋場、堆放場和環(huán)境中。決議鼓勵(lì)采取創(chuàng)新辦法，如采用生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度和退還押金計(jì)劃等措施，從全生命周期的視角考慮塑料污染防治問題。2020年 12月21日第75屆聯(lián)合國大會通過的決議《在〈21 世紀(jì)議程〉基礎(chǔ)上通過可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)等方式執(zhí)行〈2030 年可持續(xù)發(fā)展議程〉》中也涉及有關(guān)海洋廢棄物、塑料和微塑料的話題，并且承認(rèn)塑料廢物與可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式之間的聯(lián)系，鼓勵(lì)進(jìn)一步努力減少、再利用和回收塑料；針對第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會中提出的一次性塑料制品回收比例小的問題，提出了管理對策，并采用創(chuàng)新辦法處理包括海洋塑料垃圾在內(nèi)的各類塑料廢物。
2022年2月28日-3月2日召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會續(xù)會通過了《終結(jié)塑料污染：邁向達(dá)成一項(xiàng)具有國際法律約束力的文書》的決議 。強(qiáng)調(diào)需要采取進(jìn)一步的國際行動(dòng)，制定一項(xiàng)關(guān)于在海洋環(huán)境中的塑料污染的具有法律約束力的國際文書。并且請執(zhí)行主任召集一個(gè)政府間談判委員會，在2022年下半年開始工作，目標(biāo)是在2024年底前完成其工作。新的國際文書重視能力建設(shè)以及技術(shù)和財(cái)政援助，并且強(qiáng)調(diào)該文書以解決塑料的全生命周期的綜合方法為基礎(chǔ)，可同時(shí)包括具有約束力的方法和自愿性方法。除此之外，同前幾屆聯(lián)合國環(huán)境大會的決議，也強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)塑料的可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)、定期評估文書的實(shí)施進(jìn)展等工作。
聯(lián)合國環(huán)境大會十年磨一劍，在全球塑料治理領(lǐng)域取得重大成就。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任Inger Andersen在第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會中對新塑料公約的未來發(fā)展給予了深切期望。她在大會中表示，該公約將會是自《巴黎協(xié)定》 以來最重要的國際多邊環(huán)境公約。
CPRRA海洋污染防治技術(shù)委員會組織編制的《海洋塑料回收再生可追溯性評價(jià)要求》、《消費(fèi)后再生塑料(PCR)的可追溯性評價(jià)要求》標(biāo)準(zhǔn)編撰及數(shù)字化追溯系統(tǒng)建設(shè)工作已全面展開：
3、國際多邊環(huán)境協(xié)議下的進(jìn)程
現(xiàn)有與全球塑料治理有關(guān)的多邊環(huán)境協(xié)議主要有以下三個(gè)：《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)旨在控制塑料廢物跨國貿(mào)易和促進(jìn)環(huán)境無害化處置；國際海事組織（IMO）管理的相關(guān)國際公約，主要負(fù)責(zé)船舶運(yùn)輸相關(guān)的塑料垃圾管理以防止海洋污染；《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》(以下簡稱《斯德哥爾摩公約》)則旨在保護(hù)人類健康免受塑料制品的危害，側(cè)重于微塑料或塑料中的添加劑，以及具有環(huán)境持久性的塑料的污染防治。但是，以上公約的主要目標(biāo)均非直接解決全球塑料污染問題，目前仍缺乏系統(tǒng)性解決塑料污染的國際協(xié)定。
早在1972年12月，IMO框架下就簽訂了《關(guān)于防止傾倒廢物和其他物質(zhì)造成海洋污染的公約》(又稱《 1972倫敦公約》)，最早提出了特別許可證的治理方法，針對向海洋傾倒廢物做出了一定程度的管控，公約的三個(gè)附件分別對禁止向海洋內(nèi)傾倒的物質(zhì)、需特別許可證才能傾倒的物質(zhì)以及需經(jīng)一般許可即能傾倒的物質(zhì)作出了規(guī)定。基于此，1996年11月《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約的1996年議定書》對允許傾倒的物質(zhì)規(guī)定更加嚴(yán)格，即僅允許傾倒明確列入附件的物質(zhì)，未列入的物質(zhì)禁止傾倒。除此以外，1973年11月國際海事組織還基于《1954年國際海上油污公約》制定了《國際防止船舶造成污染公約》，其中附件三和附件五均針對防止海洋塑料污染作出了規(guī)定，并且在2016年的修正案附件中對船舶垃圾的分類、排放和記錄進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定和要求，同時(shí)建立了“垃圾記錄簿”以備檢查和監(jiān)督。2018年10月，IMO通過了《解決船舶產(chǎn)生的海洋塑料垃圾行動(dòng)計(jì)劃》，采取措施來減少來自船上的海洋塑料污染。
2019年5月《巴塞爾公約》的附件修訂則是全球塑料治理的一個(gè)里程碑式事件，它標(biāo)志著通過國際法的治理出現(xiàn)了專門針對塑料垃圾的管控內(nèi)容?！栋腿麪柟s》將占絕大多數(shù)的塑料廢物，包括不可回收和受污染的塑 料廢物，列 入公約受控范圍之內(nèi)，即附件二及附件八，少量列入附件九的純凈的塑料廢物增加了應(yīng)進(jìn)行環(huán)境無害化回收的要求。
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4、其他國際組織的進(jìn)程
自2018年起，世界自然基金會(WWF)開始在全球范圍內(nèi)啟動(dòng)“凈塑自然”(No Plastic in Nature)項(xiàng)目，通過三年多的全球?qū)嵺`，WWF一直認(rèn)為建立一項(xiàng)新的具有法律約束力的全球公約是解決海洋塑料污染最有效的途徑。其在2022年2月發(fā)布的《塑料污染對生物多樣性的影響》報(bào)告也指出，如果現(xiàn)在不采取減少塑料生產(chǎn)和使用的全球行動(dòng)，2050年海洋中塑料污染將增加四倍，對2022年3月召開的第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會續(xù)會氣氛渲染發(fā)揮了重要推進(jìn)作用。
2019年4月，《北歐部長級宣言》呼吁達(dá)成全球協(xié)議，打擊海洋塑料垃圾和微塑料，該宣言鼓勵(lì)“感興趣的行動(dòng)者加入到制定新的全球協(xié)議的呼吁中來，并積極參加聯(lián)合國環(huán)境大會設(shè)立的不限成員名額特設(shè)專家組”。同年7月，加勒比共同體(CARICOM)的《圣約翰宣言》中指出，“強(qiáng)調(diào)迫切需要達(dá)成一項(xiàng)解決塑料和微塑料污染的全球協(xié)議”。11月，第17屆非洲部長級環(huán)境會議(AMCEN)中《關(guān)于采取行動(dòng)促進(jìn)非洲環(huán)境可持續(xù)性和繁榮的德班宣言》指出，“我們承諾支持解決塑料污染的全球行動(dòng)，這需要進(jìn)一步的工作，以便更有效地參與塑料污染有關(guān)的全球治理事項(xiàng)，包括加強(qiáng)現(xiàn)有的協(xié)議和關(guān)于塑料污染的新全球協(xié)議的選擇”。
2020年3月，新的歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃指出，“歐盟委員會將在國際層面上帶頭努力達(dá)成一項(xiàng)全球塑料公約，并促進(jìn)歐盟在塑料方面采取循環(huán)經(jīng)濟(jì)辦法”。
圖2 其他國際組織對新塑料公約的推進(jìn)
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全球塑料污染問題治理的熱點(diǎn)
1、塑料公約的定位
2021年9月，秘魯和盧旺達(dá)聯(lián)合30多個(gè)國家向聯(lián)合國環(huán)境大會提交《塑料污染有法律約束力的國際文書》提案，建議啟動(dòng)政府間談判委員會(INC)，從塑料全生命周期管理角度形成具有法律約束力的國際文書。2021年10月，日本提交《海洋塑料污染的國際法律文書》提案，建議將該文書的范圍局限于海洋塑料污染管理。2022年1月，印度提交《解決塑料制品包括一次性塑料制品污染的框架》提案，建議將塑料污染問題聚焦于各成員國自主行動(dòng)為主、國際社會自愿性行動(dòng)為輔的方式。第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會對該議題進(jìn)行了詳細(xì)的討論。雖然在歐盟等數(shù)十個(gè)國家和地區(qū)的強(qiáng)烈堅(jiān)持下，會議最終通過啟動(dòng)INC的決定，但是對于公約的目的和重點(diǎn)仍將是后續(xù)討論的焦點(diǎn)問題。
2、塑料公約性質(zhì)的確定
第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會討論了擬議公約的性質(zhì)，即對公約法律約束力方面進(jìn)行了熱烈的討論。新公約是否應(yīng)該具有強(qiáng)制的法律約束力，還是同《巴黎協(xié)定》一樣采取自愿性的措施，再或者兩者兼而有之。
美國建議政府間談判委員會在制定具有法律約束力的國際文書時(shí)考慮“具有法律約束力和不具約束力的承諾”(with legally-binding and non-binding commitments)，俄羅斯對此持反對意見。歐盟則傾向于用“規(guī)定”(provisions)來代替“承諾”(commitments)，并且得到了美國、巴西和智利的支持。秘魯建議使用《關(guān)于汞的水俁公約》的商定語言，即“可以包括有法律約束力和無法律約束力的規(guī)定”(could include legally binding and non-legally binding provisions)，獲得了多數(shù)國家的支持。雖然成員國對新公約具有法律約束力和無法律約束力的原則達(dá)成了廣泛一致，但是如何安排各項(xiàng)機(jī)制，確是將來談判的又一焦點(diǎn)。
3、塑料公約范圍的確定
關(guān)于新塑料公約的目的和范圍，小島嶼國家聯(lián)盟和非洲集團(tuán)在歐盟的支持下，建議政府間談判委員會制定一份“ 關(guān)于塑料污染，包括在海洋環(huán)境中”(plastic pollution, including in the marine environment)的文書。也有國家傾向于讓政府間談判委員會決定自己的范圍，要求刪除“包括在海洋環(huán)境中”。最后工作組同意，政府間談判委員會將制定一個(gè)“關(guān)于塑料污染，包括海洋環(huán)境中”的塑料污染的具有法律約束力的國際文書，其中包括具有約束力的和自愿的方法，同時(shí)考慮到 《里約宣言》的原則，將以整個(gè)生命周期的綜合方法為基礎(chǔ)解決塑料問題。
結(jié)語
第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會通過的關(guān)于設(shè)立INC的決議無疑是歷史性的，也是振奮人心的，可以預(yù)見的是一個(gè)具有法律約束力的多邊環(huán)境公約在不遠(yuǎn)的將來將會實(shí)現(xiàn)，這凝聚著近年來人們認(rèn)知的進(jìn)步和不同國際組織和國家間的大力推動(dòng)。從理念、政策的提出到執(zhí)行行動(dòng)建議、再到一份專門的協(xié)議，全球塑料治理正在經(jīng)歷一個(gè)逐漸完善的過程，也代表著人們對全球協(xié)同治理的共同愿景和對“零污染地球”(towards a pollution-free planet)目標(biāo)的追求和期盼。
當(dāng)然在這個(gè)進(jìn)程中，我們也希望新塑料公約“ 不忘初心”，聚焦其在UNEA-1《關(guān)于海洋垃圾與微塑料》的決議及其后續(xù)決議鑒別出來的塑料問題，切實(shí)為全球環(huán)境問題的解決做出貢獻(xiàn)。新公約也要避免假借“民意”綁架國際社會而偏離方向，聚焦經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問題，建立新的“貿(mào)易壁壘”“技術(shù)壁壘”。新公約也要有利于充分發(fā)揮已有的國際多邊環(huán)境協(xié)議的作用，多管齊下，切實(shí)解決海洋垃圾與微塑料的問題。
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